党的二十大提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。去年，我国城镇化率达到65.22%，城镇化进入中后期阶段，城市建设发展从以外延扩张为主逐步转向以内涵提升为主、从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段。开展城市更新行动，是解决各类城市病、改善群众生活、提升城市品质的重大举措，也是坚持扩大内需战略、加快新旧动能转换、融入新发展格局的重要“引擎”。

　　今年，政府工作报告中再次提出“实施城市更新行动”，要求促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。如何有序推进城市更新、建立以人为核心的城市品质生活？会场内外，代表委员就此问题展开热议。

　　王玉志：有序推进城市更新行动

　　全国人大代表、山东省住房和城乡建设厅厅长、九三学社中央委员王玉志表示：目前各地在推进城市更新中存在一些难点，包括：政策体系不健全，各地理解不统一；职能条块分割，工作合力难形成；产权主体多元，项目实施难运作；收益预期掣肘，项目建设难融资等，需要进一步研究推动解决。

　　为此，王玉志建议：加强顶层设计，完善工作体系。建议国家层面研究出台城市更新的指导意见，细化城市更新的范围内涵、目标任务、工作重点和保障措施等，严格城市更新底线要求，细化部门职责，做出整体性、框架性安排。将城市更新专项规划纳入国土空间法定专项规划体系，做好城市更新片区（单元）、国土空间管控单元、控制性详细规划单元之间的有效衔接。制定城市更新标准、规范和设计规章，强化技术指导，逐步形成工作体系。同时，给予地方一定自主权，鼓励支持地方根据各自实际，制定出台具有地方特色的城市更新法规、政策，因城施策、分类推进，防止乱铺摊子、千篇一律。

　　创新机制模式，破解难题困局。用好城市体检成果。完善城市体检制度，逐步形成分层级、多目标、有特色的体制指标体系，顺畅体检和更新之间关系，挖掘城市短板、问题的深层次原因，科学提出“药方”对策。加强城市设计管理。通过立法等形式，将城市设计成果转译为地方公共管理语境下可操作的具体规程，提高城市设计法定地位，打通规划建设和管控应用等上下游环节。培育更新实施主体。根据更新对象不同，灵活采用产权人自主更新、“政府+企业”“平台公司+”“社会资本出资+政府采购”等多种实施模式。加强项目监督管理。完善物业权利人、利害关系人参与城市更新规划编制、方案制定等方面的制度，按规定执行重大行政决策程序，主动接受监督。

　　加强要素保障，推动项目落地。资金筹集方面，设立国家、省、市等城市更新专项资金，以防范政府债务风险为前提，通过财政补贴、贷款贴息等，加大对具有重大社会效益的城市更新项目补助。用地政策方面，完善土地供应方式，对特定类型城市更新项目土地允许采取划拨方式、协议出让等模式。探索建立项目用地前端一级开发、中端土地二级开发、后端产业导入及运营管理的联动投资运作模式。在符合区域发展导向和相关规划要求前提下，允许用地性质的兼容和转换。加强与城镇低效用地再开发政策衔接，创新零星土地利用、土地使用权转让、容积率奖励、使用年限等方面政策，实行正、负面清单管理。

　　周岚：推动市场力量深度参与城市更新行动

　　九三学社中央常委，江苏省政协副主席、江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚认为，从当前各地实践情况看，城市更新项目大多数还是以政府推动为主，市场力量参与不足，影响着城市更新行动实施的可持续性。

　　堵点主要集中在两个方面：一是市场力量介入城市更新项目实施的难度较大。相较净地出让的房地产开发，城市更新项目往往实施周期长、盈利低，即期资金平衡难；同时城市更新项目要协调居民多样诉求，对于大量与群众的沟通工作， 市场主体难以独立完成。二是地方政府推动城市更新工作受到制度约束。当前我国的土地、产权转让制度主要针对净地出让模式而设计；建筑的消防、日照、节能、抗震标准也是针对新建建筑而确定；而地区规划主要是按照国土空间规划、城市规划的要求自上而下划定，对于地区内居民的复杂诉求、既有建筑的功能转换和改扩建等更新需求考虑不够充分，现行的制度规则不能适应建筑类型众多、产权构成复杂、群众需求多元的城市更新实践要求。

　　对此，周岚建议授权地方政府探索推动市场力量深度参与城市更新行动的可实施路径。

　　一是授权地方政府率先开展综合试点。城市更新行动内容涉及面广，需要自然资源和规划、住房和城乡建设、消防、财政、税务等多部门联动。在国家城市更新立法和其它上位政策出台前，建议由国务院授权地方政府综合试点，各地结合实际形成综合试点方案报批后实施。通过综合试点授权，支持地方政府制定适用于城市更新复杂情况下有利于激发市场活力和社会参与的土地、产权、规划、建筑、消防、审批、资金等的破题路径，为国家立法提供先行先试的可复制、可推广经验的实践基础。

　　二是探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径。具体操作中，地方政府需要详细调查更新地区的群众总体需求，按照自上而下规划确定的地区公共设施配套、基础设施改善、园林绿地公共空间等要求，形成地区的城市更新实施纲要，明确城市更新的目标任务和刚性要求；之后委托平台公司联合街道、社区等形成更新推动主体，与地区居民、产权人和愿意参与的市场主体详细洽谈沟通，形成务实可行的更新实施方案和详细设计，通过更精准的功能定位、更合理的空间利用、更巧妙的创意设计为地区增值赋能。对于自下而上形成的更新实施方案，在征得地区居民和相关权利人同意后，可采用地方人大批准“关于某地区的城市更新实施方案的决议”形式，有效处理好创新突破与依法行政的关系。

　　三是鼓励市场力量参与城市更新实施建设运营一体化。由于城市更新项目即期资金平衡难，建议支持参与更新的市场主体提高物业持有比例和期限、以长期运营收入平衡更新改造的投入，同时也推动开发主体转变为更新地区的长期运营商，在更新和运营过程中不断响应居民和社会需求， 不断优化服务、完善功能、改善业态、提升活力，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。

　　吴晨：打造可持续运营的完整社区

　　全国人大代表，北京市建筑设计研究院有限公司总建筑师、总规划师，首钢集团总建筑师吴晨认为，以完整社区为代表的城市更新并非传统意义上的城市开发，而是在政府补贴与监督管控下，企业兼顾一定社会使命，从运营管理着手，通过高质量、高效率的资产管理，以满足人民美好生活需求为核心，从“好房子”到“好街区”，实现可持续高质量的城市更新。

　　他建议，加强顶层设计，建立协同工作机制，实现资金集成。从长效运营角度，要进一步拓宽社会资本参与途径，比如研究出台符合老旧小区改造业务的专项税收政策、降低企业参与改造的税收成本，以鼓励社会资本积极参与老旧小区改造。此外，还应完善土地规划管理措施，加快出台规划建设审批管理的实施细则；探索社区“投建管运”一体化模式，促进更新项目投入产出平衡等。

　　张志红：加强城市更新顶层设计和制度保障

　　全国政协委员、厦门市副市长张志红认为，当前，我国城市发展进入城市更新的重要时期，近几年来，包含厦门在内的不少城市相继开展“三旧”改造、旧屋区改造等以“拆建”为主的工作，积极推动一系列以“修补”“提升”为主的城市更新实践。在城市更新工作中，各地仍存在各部门工作职责不清晰、政策标准不完善、以政府投入为主的城市更新模式难以为继等问题。对此，她建议要加强城市更新顶层设计和制度保障。希望能够从国家层面推动城市更新的立法。进一步完善城市更新相关的金融、规章制度、标准等方面的一些政策体系，各个部门各个层级发挥自己的作用，推动城市更新能够有序去发展。

　　陈建飚：规划引领创新支撑

　　全国政协委员、广东省建筑设计研究院有限公司党委副书记陈建飚在前期认真调研的基础上，向大会提交了《关于发挥规划设计引领作用 推进高质量城市更新发展的提案》。

　　在提案中，他指出在城市更新过程中，需要从开发思维向运营思维转变，处理好居民的切身利益、投资建设方的经济利益和政府公共利益之间的关系，关键是要优化工程建设组织模式，建议推行规划设计一体化模式，以国土空间规划统筹，整合规划、建筑、景观、交通、市政等全专业，打破规划设计各环节的分工界限，实现总体规划、专项规划、详细规划有效衔接，以规划设计的高协同性引领高质量城市更新，以发展的视角引领传统文化、空间功能、产业转型要素，通过“设计+科技”融合的方式实现多维度优化和效能提升。

　　高琳：城市更新应保留原有建筑、街巷肌理

　　全国政协委员、重庆市渝中区副区长高琳认为，目前在历史文化街区保护工作中还存在以下几种问题：一是认定标准相对单一。当前历史文化保护实践主要依托认定的历史建筑和历史文化街区，但其认定需符合历史文化街区划定的标准，这就导致大量有历史文化价值的优秀近现代建筑、工业遗产、地方城市肌理独特的风貌片区没有认定。二是改造成本较高。不论是从空间布局方面、房屋产权方面，还是建设强度方面、安全方面来看，更新改造成本都较高，更新工作协调难，更新改造后建筑规模仅有现状的80%~90%，市场化运营压力大。三是精细实施不足。街区产权多元，建设时序和实施主体不易统筹，业态规划滞后于空间规划和保护规划，复原的小尺度风貌物业支撑功能性业态入驻困难。传统建造工艺失传、修缮施工人才紧缺，对历史沿革、特色价值等缺乏挖掘提炼，盲目照抄照搬，风貌千篇一律。

　　针对以上问题，高琳建议，扩大保护认定范围。在当前申报历史文化街区基础上，进一步加强对具有一定历史文化价值城市资源的研究认定并出台标准，鼓励各地方积极申报划定传统风貌区，并给予配套支持政策，形成保护发展的氛围，尽可能减少城市更新对历史文化资源的破坏，让这些不可再生的珍贵资源以另一种方式“活在当下”。

　　拓宽渠道加大政策支持力度。指导各地设立城市更新专项保护资金，对基础设施完善、房屋修缮等进行专项补贴，减轻市场参与压力；对纳入国家层面划定传统风貌区的，加大中央专项资金支持力度；鼓励各地对承担历史文化街区及传统风貌区改造的单位给予补贴政策。

　　此外，她还建议完善机制提高精细建设水平，照历史文化街区模式，出台方案、消防等审查标准；研究团队应增加产业发展、社会治理、投融资等专业组成，解决业态和实施方案两层皮问题；科学确定建设模式。根据发展定位灵活选取政府投资、政府+市场、市场投资等建设模式；尽量保留原有建筑、街巷肌理、建筑材料，避免“假古董”现象，适当增加公共空间。加大保护工匠工艺技术传承支持力度。